本文梳理國(guó)外WEEE的實(shí)踐、分析我國(guó)廢舊家電回收的“痛點(diǎn)”并提出政策建議。
近日，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)家電生產(chǎn)企業(yè)開展回收目標(biāo)責(zé)任制行動(dòng)的通知》。《通知》明確指出：“推動(dòng)家電生產(chǎn)企業(yè)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，按照企業(yè)自愿、政府支持、示范引領(lǐng)、有序推進(jìn)的原則，鼓勵(lì)家電生產(chǎn)企業(yè)開展回收目標(biāo)責(zé)任制行動(dòng)，依托產(chǎn)品銷售維修服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建廢舊家電逆向回收體系，進(jìn)一步優(yōu)化回收渠道，暢通家電生產(chǎn)流通消費(fèi)和回收利用” 。鼓勵(lì)家電生產(chǎn)企業(yè)開展回收目標(biāo)制是貫徹新《固廢法》和落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的必然要求。
生產(chǎn)者責(zé)任延伸制是國(guó)際上普遍采用的廢舊家電回收處理的基本制度。2012年7月24日歐盟發(fā)布了WEEE指令修訂版2012/19/EU，新指令于2012年8月13日生效。新指令要求各會(huì)員國(guó)確保實(shí)施“生產(chǎn)者責(zé)任”，并設(shè)定每年最低收集率。達(dá)標(biāo)率為2016年的最低收集率為45%，而自2019年起，每年要達(dá)到的最低收集率應(yīng)達(dá)65%。
下面梳理了主要發(fā)達(dá)廢舊家電回收的主體及費(fèi)用來源。
在德國(guó)，市政當(dāng)局公共廢物管理機(jī)構(gòu)免費(fèi)收集廢舊家電，運(yùn)輸、處理費(fèi)用由生產(chǎn)企業(yè)或進(jìn)口商承擔(dān)。EAR（由27個(gè)家電生產(chǎn)商和3個(gè)協(xié)會(huì)聯(lián)合成立的行業(yè)非盈利組織）負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)從市政回收點(diǎn)開始的廢舊家電的登記、接受、并從回收點(diǎn)到處理廠的運(yùn)輸事宜。
在荷蘭，目前有兩個(gè)廢舊家電回收系統(tǒng)—NVMP和ICT Milieu。荷蘭對(duì)廢舊家電實(shí)施可見收費(fèi)，即在新產(chǎn)品銷售價(jià)格的基礎(chǔ)上明碼標(biāo)出處理費(fèi)，而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與品牌、重量、體積或價(jià)格無關(guān)。消費(fèi)者可通過兩種渠道免費(fèi)交付廢舊家電：一是通過零售商來實(shí)現(xiàn)，二是直接送至市政府制定的回收點(diǎn)。
在法國(guó)，回收法令將電子垃圾分為三大類型：白色產(chǎn)品（電冰箱等）、棕色產(chǎn)品（電視機(jī)等）、灰色產(chǎn)品（計(jì)算機(jī)等），燈泡、照明燈管等另類劃分。法令并規(guī)定：地方政府應(yīng)制定政策方便居民分類丟棄的電子垃圾，協(xié)助環(huán)保公司收集與處理。其中生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)廢舊家電的回收費(fèi)用，零售商負(fù)責(zé)運(yùn)輸。
美國(guó)自2015年1月1日起執(zhí)行新法規(guī)，新法規(guī)的核心在于禁止焚燒或填埋電子垃圾，而要對(duì)其進(jìn)行再利用。明確了消費(fèi)者不可將丟棄的家用電子產(chǎn)品如電視機(jī)、電腦、傳真機(jī)、打印機(jī)、掃描儀、平板電腦、電子讀卡機(jī)、電腦鍵盤等投進(jìn)垃圾桶或擺放到路邊。民眾可登陸相關(guān)網(wǎng)站，查詢市清潔局定期在各區(qū)回收電子產(chǎn)品的時(shí)間，將廢舊家電帶至指定回收點(diǎn)。美國(guó)實(shí)施的“三元回收系統(tǒng)”即將生產(chǎn)企業(yè)回收再利用的責(zé)任擴(kuò)大到了政府、企業(yè)和消費(fèi)者共同參與回收、共同履行廢棄物回收再利用義務(wù)。生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)產(chǎn)品循環(huán)再利用的費(fèi)用，政府承擔(dān)收集和運(yùn)輸?shù)馁M(fèi)用，消費(fèi)者履行垃圾分類以及上繳垃圾處理費(fèi)的義務(wù)。這種回收體系，不僅為生產(chǎn)者減輕了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且通過全社會(huì)廣泛參與的，調(diào)動(dòng)了全民參與回收的積極性。
在日本，生產(chǎn)企業(yè)、進(jìn)口商、零售商等均有回收責(zé)任，其中生產(chǎn)企業(yè)還需通過自己建立處理工廠或者與回收利用企業(yè)合作，承擔(dān)廢舊家電處理和再資源化的責(zé)任；消費(fèi)者有將廢舊家電交給零售商的義務(wù)，必須在零售店或回收點(diǎn)廢棄四種家電產(chǎn)品，同時(shí)需支付廢舊家電的回收、運(yùn)輸、再循環(huán)的費(fèi)用，消費(fèi)者需要支付的費(fèi)用分別為：空調(diào)3500日元，電視2700日元，冰箱4600日元，洗衣機(jī)2400日元。總之，日本雖然也明確了生產(chǎn)企業(yè)對(duì)廢棄物的回收利用責(zé)任，但是日本的回收利用體系主要是建立在“消費(fèi)者責(zé)任”的基礎(chǔ)之上。
2.我國(guó)廢舊家電回收“痛點(diǎn)”
國(guó)內(nèi)外回收主體和回收成本有較大差異
我國(guó)廢舊家電的回收、處理的路徑一般為：消費(fèi)者將廢舊家電交給一級(jí)回收者，一級(jí)回收者進(jìn)行收購(gòu)，并暫存在回收站內(nèi)；然后一級(jí)回收者將廢舊家電運(yùn)至二級(jí)分揀中心，經(jīng)集中分類、分揀后，一般由三級(jí)貿(mào)易商采購(gòu)并銷售給處理企業(yè)，物流運(yùn)輸是從二級(jí)分揀中心送往處理企業(yè)。目前，我國(guó)與發(fā)達(dá)之間在廢舊家電回收體系上有較大的差異性。一是我國(guó)廢舊家電回收的主體是自然人，約占整個(gè)廢舊家電回收市場(chǎng)權(quán)重的80%～90%；而在國(guó)外，消費(fèi)者一般將廢舊家電交投到政府指定的收集點(diǎn)。二是我國(guó)廢舊家電的回收，要支付消費(fèi)者一定的殘值費(fèi)。在德國(guó)，回收過程除了物流運(yùn)輸費(fèi)用基本沒有其他費(fèi)用，不僅要求無償交投，有些還明確消費(fèi)者需繳納處理費(fèi)的責(zé)任。《通知》指出：“鼓勵(lì)責(zé)任企業(yè)利用自身銷售渠道、售后服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等開展廢舊家電逆向回收，不斷完善銷售服務(wù)體系的回收功能；聯(lián)合電商平臺(tái)、家電賣場(chǎng)等開展家電以舊換新活動(dòng)，促進(jìn)廢舊家電回收；加強(qiáng)與區(qū)域大型回收企業(yè)、有資質(zhì)的拆解企業(yè)合作，建設(shè)基于家電更新信息的定向廢舊家電回收服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。”家電生產(chǎn)企業(yè)在利用銷售渠道、售后服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等開展廢舊家電逆向回收過程中，既要適應(yīng)內(nèi)部和外部市場(chǎng)化原則，又必須利用自身優(yōu)勢(shì)，控制和降低廢舊家電“最后一公里”的回收成本。
公司化回收，成本無法確認(rèn)且稅負(fù)高
多年前，格林美的回收哥、桑德環(huán)境的互聯(lián)網(wǎng)回收聯(lián)盟等一批企業(yè)積極探索了多年“互聯(lián)網(wǎng)+”回收體系建設(shè)，沒有實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，除了公司化回收成本高因素外，還有一個(gè)重要的因素是作為回收企業(yè)本身也是無法取到居民端的進(jìn)項(xiàng)回收發(fā)票。我國(guó)自2011年1月1日起取消了再生資源回收環(huán)節(jié)增值稅優(yōu)惠政策以來，稅務(wù)部門原統(tǒng)一發(fā)放的收購(gòu)發(fā)票隨即取消。但從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，城鄉(xiāng)居民銷售使用過的廢舊物資，按照稅法規(guī)定不交稅，沒有開銷售發(fā)票的義務(wù)。這樣一來，對(duì)于公司化回收運(yùn)營(yíng)來講，沒有進(jìn)項(xiàng)憑證，就無法確認(rèn)企業(yè)成本。按照稅務(wù)查賬征收要求，企業(yè)對(duì)稅務(wù)部門拿不出合法證據(jù)證明進(jìn)貨成本和稅前抵扣項(xiàng)目，按照什么基數(shù)繳納所得稅成了問題。如果按照現(xiàn)行稅法有關(guān)規(guī)定，應(yīng)以銷售價(jià)格為準(zhǔn)全額征收25%的所得稅，這會(huì)對(duì)公司化回收企業(yè)帶來巨大的補(bǔ)交所得稅風(fēng)險(xiǎn)，必然會(huì)產(chǎn)生“劣幣逐良幣”的現(xiàn)象。
與發(fā)達(dá)生產(chǎn)企業(yè)履行回收行為責(zé)任不同的是，中國(guó)的生產(chǎn)者責(zé)任延伸模式為生產(chǎn)企業(yè)通過繳納基金履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，處理企業(yè)獲得補(bǔ)貼。國(guó)內(nèi)的處理基金主要由稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，從國(guó)外進(jìn)口的符合有關(guān)電器電子產(chǎn)品污染控制規(guī)定的產(chǎn)品由海關(guān)負(fù)責(zé)向其征收。若廢舊家電的處理責(zé)任及費(fèi)用完全由生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)，或可導(dǎo)致投入增加，而進(jìn)入產(chǎn)品成本，最終引起產(chǎn)品價(jià)格上漲，從而使消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)增加。建議應(yīng)開展專題研究，深入研究生產(chǎn)企業(yè)回收目標(biāo)責(zé)任制對(duì)生產(chǎn)企業(yè)的影響，確保實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸在獲得環(huán)境效益的同時(shí)，要考慮到家電生產(chǎn)企業(yè)與進(jìn)口商在廢舊家電回收過程中的差異，避免對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大影響，維護(hù)我國(guó)內(nèi)資企業(yè)正當(dāng)?shù)墓礁?jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在德國(guó)EAR體系下，家電生產(chǎn)企業(yè)執(zhí)行回收處理的最大成本是廢舊家電的物流運(yùn)輸費(fèi)用和處理費(fèi)用兩項(xiàng)，據(jù)德國(guó)西門子公司估算，家電生產(chǎn)企業(yè)負(fù)擔(dān)的廢舊家電回收處理成本構(gòu)成為：管理費(fèi)用20%、運(yùn)輸費(fèi)用50%、注冊(cè)費(fèi)用5%、處理費(fèi)用25%。處理基金雖然用于補(bǔ)貼廢棄電器電子產(chǎn)品處理企業(yè)，但應(yīng)包含補(bǔ)貼回收（含運(yùn)輸）費(fèi)用及處理費(fèi)用兩個(gè)部分。2009年我國(guó)開展的廢舊家電“以舊換新”時(shí)，電視機(jī)、電冰箱、洗衣機(jī)、空調(diào)器的運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼分別為：20～40元、30～50元、30～50元、20～50元，而拆解處理補(bǔ)貼分別為：15元、20元、5元、0元。從國(guó)外及我國(guó)在廢舊家電回收處理整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)踐來看，補(bǔ)貼回收的費(fèi)用應(yīng)該高于補(bǔ)貼處理的費(fèi)用。因此如何建立廢舊家電回收的政策引領(lǐng)及市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制十分重要。當(dāng)前，鼓勵(lì)家電生產(chǎn)企業(yè)開展廢舊家電回收工作，勢(shì)必產(chǎn)生新的回收成本。因此，建立規(guī)范、可控的廢舊家電回收體系，應(yīng)考慮出臺(tái)相關(guān)家電生產(chǎn)企業(yè)回收廢家電的配套政策給予支持。建議積極探索建立家電生產(chǎn)企業(yè)回收白名單制度，研究家電生產(chǎn)企業(yè)回收白名單制度下的產(chǎn)業(yè)政策。具體來講，對(duì)于家電生產(chǎn)企業(yè)回收企業(yè)，可以通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等溯源系統(tǒng)，稅務(wù)部門要確認(rèn)家電生產(chǎn)企業(yè)的回收成本，再通過增值稅、所得稅的優(yōu)惠政策，才可使生產(chǎn)企業(yè)的回收行為得到良性發(fā)展，才能真正意義上實(shí)現(xiàn)政府有效管控廢舊家電回收體系，同時(shí)也解決了109家處理企業(yè)在廢舊家電采購(gòu)時(shí)無進(jìn)項(xiàng)票的問題，并在客觀上實(shí)現(xiàn)了有效打擊非法拆解。
生產(chǎn)者責(zé)任延伸在不同有不同的實(shí)踐模式，這主要是由各國(guó)不同的國(guó)情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以及公民的基本素質(zhì)決定的，但無論采取哪種形式，都體現(xiàn)的是“污染者付費(fèi)”的原則。生產(chǎn)者延伸責(zé)任作為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的必經(jīng)之路，我國(guó)必須積極的借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，不斷完善政策和制度建設(shè)，為我國(guó)廢棄電器電子回收處理產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。
